Василий Лихачев: «Федерализм - это продукт компромисса»
Именно отношения Москвы и Казани - сначала противостояние, а потом - договор - стали тем оселком, которым проверялась на крепость Россия и вырисовывались перспективы ее государственного устройства. Федеральный выбор России и его сегодняшняя конъюнктура - эту тему рассматривает председатель Государственного Совета Татарстана, вице-спикер Совета Федерации России Василий Лихачев.
- Как вы оцениваете сегодняшнее состояние и перспективы федерализма в России? Является ли нынешнее положение (в частности - асимметричность отношений различных регионов и федерального центра) результатом продуманной политики и новой моделью федерализма? Или это продукт конкретных компромиссов конкретных личностей?
- На этот вопрос ответить кратко весьма непросто. Действительно, федеративное государство - это всегда компромисс его членов, стремящихся найти такую форму сосуществования, которая обеспечивала бы их максимальную безопасность, эффективную экономику, демократические права и свободы граждан.
В реальной жизни, которая во многом не совпадает с самыми изощренными политико-правовыми конструкциями, носителями идей федерализма являются конкретные люди, представляющие интересы членов федерации. Если хотите, это и есть тот самый субъективный фактор, который находится в диалектическом противоречии с объективным фактором - самой природой существования различных по своему социально-экономическому потенциалу регионов России.
Но вводить в понятийно-категориальный аппарат, принятый в парламентской практике, новые, достаточно условные и только что формирующиеся понятия, такие, как асимметричность отношений субъектов федерации, следует весьма осмотрительно.
И вот почему. Мы невольно вторгаемся в сферу строгой и по-своему консервативной юридической дисциплины «государство и право» и, более того, претендуем на инновации в международном праве. Разумеется, здесь должна быть известная мера научной компетентности и политической ответственности. Нужен опыт в широком смысле. Однако наша российская действительность нередко показывает обратное - в результате происходит произвольное толкование таких понятий, как государственный суверенитет, субъект федерации, возникают вопросы их правоприменимости к членам федерации.
Как разрешить эти противоречия?
Ответ один - договориться, разработать новую систему федеративных отношений, найти компромисс между традиционными и новыми формами государственного строительства. И людям, которые договариваться, необходимо идти на компромисс. История федерализма знает немало примеров, когда в разное время и в разных странах носителями новых реформаторских идей были яркие личности, но только компромисс с различными общественными силами позволил им реализовать свои планы.
- Отношения регионов и центра в России пережили два кризиса. Сначала - «парад суверенитетов», затем - «война с губернаторами», наиболее ярко проявившаяся в истории с Уральской республикой. Не ждет ли Россию третий кризис и каким он может быть?
- Вообще говоря, я мало подхожу на роль оракула, поэтому предсказать «третий кризис» во взаимоотношениях центра и регионов просто не берусь. Впрочем, и с эпитетами требуется корректность - резкое слово в устах политика - возможно, и находка для журналиста, но нередко толкуется аудиторией неоднозначно.
На российской политической авансцене в последнее время появилось предостаточное количество персонажей, чьи выступления выдержат самую жесткую конкуренцию предсказателей, спасителей нации и кандидатов в президенты огромной страны. Ни к тем, ни к другим я себя не отношу, поэтому не открою для вас ничего нового констатацией факта, что кризис в России не только назрел, но и продолжается.
Что же дальше? Неизбежный подъем? В перспективе - да, причем развитие отношений между центром и регионами по мере экономического роста будет приобретать все более конституционно-договорной характер.
- Есть точка зрения, согласно которой на смену этническому сепаратизму идет территориальный сепаратизм. В связи с этим внимание исследователей приковано к Дальнему Востоку и Сибири.
Каковы перспективы этого процесса? Не сыграет ли свою роль антагонизм сырьевых и промышленных регионов, регионов-доноров и регионов-реципиентов?
- Здесь следует сразу сделать замечание. Вы задаете риторический вопрос, то есть, отвечая на него, я должен согласится с вами по поводу «смены этнического сепаратизма на территориальный» - альтернативы вами не предусмотрено. Но, к счастью, это не так.
Что касается дальневосточных и сибирских регионов, то, действительно, внимание к ним приковано - не только исследователей, но и правительства Российской Федерации. Недавно выделены огромные кредиты на развитие Приморского края, угольной промышленности, топливно-энергетического комплекса Сибири и Дальнего Востока.
В чем же причины сложившегося положения? Во-первых, следует заметить, что «антагонизма сырьевых и промышленных регионов» не существует вообще, поскольку один - поставщик, а другой - потребитель. Диада, которая может существовать только в едином комплексе. Тем более что этот комплекс находится на территории одного государства. Но даже если регионы расположены на разных континентах (Европа, Латинская Америка, Азия), то для существования промышленно-сырьевого комплекса необходима совершенная транспортная инфраструктура, центры логистики и т.д. Становление и развитие транснациональных многопрофильных корпораций с высокой степенью диверсификации производства по существу всегда опиралось на межрегиональные связи. Антагонизм чаще возникал на последней стадии - реализации готовой продукции. Но разумная маркетинговая стратегия с учетом политического фактора, как правило, позволяла снимать проблемы цивилизованным путем.
Если рассмотреть зарубежный опыт регионов-доноров, то их связям с регионами-реципиентами можно лишь завидовать. Например, страны ОПЕК: основные потребители у них - Европа, США, Япония. То же касается стран Латинской Америки - производителей кофе, сои и другой сельскохозяйственной продукции.
Обстановка в России иная. Во-первых, причины здесь в значительном удалении от центра регионов Сибири и Дальнего Востока, а также в специфике рыночного механизма перераспределения ресурсов, нарушении жестко централизованной транспортной сети железных дорог, морских и авиалиний. Стоит вспомнить печальную судьбу Байкало-Амурской магистрали.
В самом деле, гигантские проекты освоения богатств Сибири далеко не всегда выглядели рачительными и экономически оправданными. Добавим к этому - и экологически безопасными (Байкал).
Сегодня ряд промышленно развитых стран Европы, а также Канада, США весьма осторожно относятся к богатствам недр, нередко предпочитая удаленные сырьевые рынки, вынос экологически уязвимых производств за пределы страны.
Пусть это не прозвучит прямолинейно, но регионы Сибири и Дальнего Востока по основным экономическим характеристикам в ближайшие годы будут рассматриваться потенциальными инвесторами наряду с регионами Азии, Африки и Латинской Америки (суровые климатические условия, неразвитая технологическая база, относительная дешевизна трудовых ресурсов, «мягкое» экологическое законодательство).
Очевидно, это тот путь, который исторически обусловлен на начальном этапе становления промышленно развитых государств.
Недавняя моя поездка в Юго-Восточную Азию лишний раз убедила меня в том, что «великих скачков» не бывает, есть последовательный эволюционный путь развития каждой страны - особый, но не выходящий за пределы аксиоматических истин рыночного хозяйства, при всем различии форм государственного устройства и режима правления.
- Ваше отношение к выбору между федерацией и конфедерацией применительно к России? Как вы оцениваете процесс так называемой «ползучей конфедерализации»?
- Позвольте процитировать вам одну сентенцию, которая в разных вариациях возникает в политических и академических кругах столичных аналитиков: Республика Татарстан продолжает настойчиво следовать курсу на «мягкие», почти конфедеративные отношения с Москвой, накапливая не только горький опыт экономической самостоятельности, но и политический капитал за свои интересы. Коньюнктура подобных мнений очевидна.
И что характерно, употребляемый вами термин так называемой «ползучей конфедерализации» разработан не местными политологами и даже не представителями национально-патриотических движений, а «независимыми» учеными, стремящимися подражать западу в хлестких определениях, касающихся «этой страны». Но для меня Россия - моя и наша страна, без всякой патетики.
Конфедерация представляет собой ассоциацию государств, по существу совокупность стран, имеющих весьма ограниченные общие государственные функции.
Вполне допускаю, что в третьем тысячелетии, по мере развития цивилизации, конфедеративные формы государственности получат более широкое распространение. Но мне ясно и другое: что федерация как форма государства еще далеко не исчерпала себя, а в России вообще только происходит ее становление. Поэтому будем последовательным.
- Самостоятельность регионов, в частности, в законотворчестве и внешнеэкономической деятельности, не войдет ли она в конечном счете в конфликт с интересами страны в целом, принципом эффективности экономики и государственного управления?
В связи с этим: в конституциях многих республик России есть ссылки на международное право, но умалчивается о роли и верховенстве федеральных законов.
- Статьи 73 и 76 Конституции Российской Федеpации определяют верховенство федеральных законов по предметам ведения Федеpации, а вне пределов ее ведения и совместного ведения с субъектами на местах осуществляется собственное правовое регулирование. Потому самостоятельность регионов - это их легитимное состояние, конституционное право.
Что касается внешнеэкономической самостоятельности... Очевидно, что экспортно-импортные операции всегда конкретны: внешняя торговля медом и радиоактивными изотопами - не одно и то же. Продажа на международном рынке сельхозпродуктов и вооружений регламентируется разными международно-правовыми актами. Пределы компетенции субъектов федерации по внешней торговле подлежат федеральному регулированию, что вполне отвечает принципам эффективности экономики и государственного управления, а в конечном счете - интересам нашей страны и международной безопасности. Ну, а медом можно торговать и без посредничества центра.
- Усиление самостоятельности регионов естественным образом влечет за собой усиление местных исполнительных властей как операторов этой самостоятельности и некоторое снижение влияния федеральной законодательной власти, ограниченной правами регионов. Не проводит ли это к сильному дисбалансу исполнительной и законодательной власти в самих регионах?
- О дисбалансе исполнительной и законодательной власти в регионах можно не говорить - его надо просто признать, поскольку само понятие баланса властей не разработано в основных нормативных актах Российской Федеpации. Нельзя, конечно, сказать, что ничего в этом направлении не делается и в стране законодательная и представительная власть существуют номинально. Никто не будет отрицать также, что в государстве нет судебной власти. Другое дело - в какой мере все ветви власти отвечают требованиями действительно правового государства. Поэтому понятно, что отсутствие должной нормативной базы, особенно на региональном уровне, является первопричиной низкой эффективности представительных органов власти.
С другой стороны, правовой вакуум порождает необходимость принятия ведомственных и нормативных актов, которые по существу носят регламентирующий, запретительный характер, нередко превышающий компетенцию тех или иных исполнительных органов. В ряде мест исполнительные административные структуры сосредотачивают в своих руках всю полноту власти, игнорируя законодательные органы, и тем более органы местного самоуправления.
Понятно, что о торжестве демократии здесь говорить не приходится. Но на то и демократические реформы, курс на которые вновь был подтвержден на недавних президентских выборах, чтобы сбалансировать властные полномочия органов управления.
Сейчас происходит корректировка политического курса, в ходе которой усиление самостоятельности регионов должно происходить не столько по исполнительной вертикали, сколько по пути расширения полномочий представительных органов власти на местах. Ведь они также и в значительной мере являются подлинными выразителями интересов общества в каждой республике, области, крае. Парламенты республик, Законодательные Собрания, областные Думы и другие представительные органы субъектов федерации постепенно приобретают опыт государственного строительства, осваивают новые контрольные функции в управлении государством и обществом. Одновременно координация и взаимодействие их с исполнительными органами власти приобретает конструктивный, а не конфронтационный характер.
Татарстан в этом отношении может служить примером - здесь на протяжении всего периода демократических преобразований, несмотря на сложный, порой драматический процесс национального возрождения, коренной перестройки экономики, политических реформ, не отмечалось противостояния представительной и исполнительной власти.
- Коль скоро мы заговорили о примере Татарстана: серия двусторонних договоров между центром и регионами, начатых Казанью и Москвой, - временная мера для снижения напряженности или база для формирования основ федерации?
- Договорная практика разграничения полномочий между центром и регионами - это своего рода юридический прецедент, начало которому положил Татарстан.
Сложилось так, что действительно имело место известное напряжение между Татарстаном и Российской Федеpации, когда был провозглашен государственный суверенитет Татарстана. Поэтому восприятие договора за пределами Татарстана ассоциируется чуть ли ни не как «мирный договор». Но дальнейшая практика заключения подобных договоров опровергает точку зрения, что необходимым и достаточным условием для договаривающихся сторон должен быть непременно конфликт.
Последние договоры, подписанные с Нижегородской, Свердловской областями, свидетельствуют об обратном - договор необходим для закрепления достигнутых положительных результатов во взаимоотношениях с федеральной властью.
Что же касается расширения договорной практики на все 89 субъектов федерации, то, очевидно, в этом нет необходимости - имеется целый ряд документов, и прежде всего Федеративный договор, которые регулируют взаимоотношения центра и регионов.
Не следует приуменьшать значение договорной практики для отдельных субъектов федерации - вполне вероятно, что такая форма окажется приемлемой для приграничных районов и областей Российской Федеpации, включая Северный Кавказ, Калининградскую область, Дальний Восток и некоторые другие.
Но базовые позиции для формирования основ новой федерации, как мне представляется, должны найти отражение в процессе дальнейшего совершенствования положений и статей Конституции Российской Федеpации, поскольку конституционный путь реформирования наиболее отвечает принципам федерализма, приятым в цивилизованном мире.
- Региональная политика центра - ее основа так и не сформирована. Почему?
- Попытки сформировать более или менее целостное представление о российском регионализме предпринимались и ранее. В предыдущем составе Государственной Думы в 1995 году депутатская группа «Новая региональная политика» проводила парламентские слушания по аналогичной тематике, и материалы были опубликованы.
Указами Президента России утверждены «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», а также «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации». Как мне представляется, эти весьма важные и своевременные документы составляют основу региональной политики центра. Но главное в другом - в них нашли отражение интересы регионов, народов разных национальностей, их населяющих, намечены пути взаимодействия с федеральным центром.
Нет сомнения, что целый ряд позиций этих документов весьма уязвим для критики, оставляет возможность для последующей доработки. Однако говорить об отсутствии концепции региональной политики уже не приходится. Задача - в ее реализации.
Вообще, формирование региональной политики - одно из приоритетных направлений Российского государства на современном этапе. И чем эффективнее будет идти эта работа, тем стабильнее будет общество, тем быстрее будет найден баланс интересов центра и регионов, тем успешнее пойдут демократические реформы. Региональная политика - это взаимная ответственность.
- Насколько значительным вам представляется региональное самосознание и насколько оно связано с самосознанием этническим?
- Очень трудно сравнивать понятия, которые еще не получили должной научной проработки и по сути не определены. Именно таким является понятие «региональное самосознание». Были попытки изучить столь деликатный феномен, как этническое самосознание в этнопсихологии, но это крайне специфическая научная дисциплина, предмет которой также еще находится в стадии определения.
Поэтому я не рискую показаться некомпетентным, если скажу откровенно, что не специалист в этих вопросах. Рекомендую обратиться к социальным психологам или философам - это их предмет исследований, весьма интересный, но пока мало известный конкретными результатами широкой научной общественности.
- Региональные ассоциации - «Север-Запад», «Центральная Россия», «Большая Волга», «Черноземье», «Сибирское Соглашение» Дальневосточная, Уральская, Северо-Кавказская - они так и остались аморфными «дополнительными» образованиями?
Каковы их перспективы? Экономическая подоплека? Различия между ними? Считаете ли вы возможными сценарий, по которому ассоциации станут основной административно-территориальной единицей России?
Новгородской губернатор Михаил Пруссак когда-то высказался за появление законодательства, регламентирующего деятельность ассоциаций. Ваш комментарий?
- Я не думаю, что эти ассоциации аморфны. Полагаю, что в мою задачу не входит сравнительный анализ деятельности этих объединений: сегодня происходит их становление и подводить итоги преждевременно. Причем, этот процесс носит, если хотите, спонтанный характер, не зависящий от желания федеральной власти. Есть необходимость в сотрудничестве республик и областей Волжского бассейна - создали ассоциацию «Большая Волга». Возникла необходимость обсудить проблемы федерального устройства и региональной политики, а с этим необходимость изучения международного опыта - провели в Казани конференцию по федерализму с участием канадских экспертов...
Деятельность ассоциаций не регламентируется на федеральном уровне.
Какие-либо «сценарии» в отношении придания им административно-территориального статуса мне не известны.
Как интегрированное сообщество субъектов экономической деятельности, любая региональная ассоциация, будь то «Большая Волга» или «Сибирское Соглашение», нуждается в нормативном регулировании. Поэтому законодательные инициативы здесь будут только приветствоваться. Совет Федерации, я думаю, поддержит законотворческую деятельность соответствующих комитетов и комиссий региональный ассоциаций, поскольку наличие даже относительно несовершенного законодательства всегда лучше его отсутствия. Нельзя сбрасывать со счетов такой инструмент регулирования, как региональные и межрегиональные договоры и соглашения. Опыт той же «Большой Волги» говорит о большом потенциале этой формы и ее политическом и юридическом эффекте.
Газета «Время и Деньги» (Казань), 14 сентября 1996 года
Также статья была опубликована: жуpнал «Ваш Выбоp» (Москва) - 1996 год, № 3